Los limites del ejercicio del poder concedente cuando la concesionaria es una cooperativa

Por el Dr. Raúl Domingo Sanguinetti.-

JURISPRUDENCIA
Fallo de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires en los autos “Cooperativa Limitada de Servicio Eléctrico de Pehuajó c/Municipalidad de Pehuajó” (LA LEY, Bs. As. , julio de l998).

El caso:
La cooperativa eléctrica de Pehuajó por decisión de la asamblea de sus asociados creó un Fondo Solidario de Pavimento destinado a financiar el pago de esas obras. Las cuotas respectivas se incluían en la factura conjuntamente con el servicio eléctrico. La Municipalidad, invocando sus facultades como poder concedente del servicio eléctrico, dictó una Ordenanza que obligaba a la cooperativa a facturar por separado el Fondo Solidario sosteniendo que en la factura del servicio eléctrico solo podían incluirse ítem vinculados con la prestación de ese servicio. La cooperativa demandó la nulidad de esa Ordenanza y la sentencia de la Corte Suprema de la Provincia hizo lugar a la demanda señalando que la comuna excedió sus facultades.

Fundamentos:

1. La cooperativa como concesionaria del servicio público se distingue de otros concesionarios en base a una peculiaridad de este tipo de entidades que es el tipo de actos que realiza: los “actos cooperativos” (art. 4, ley 20.337). Estos son actos internos celebrados entre los asociados y su cooperativa por los que la segunda presta a los primeros un servicio al costo en cumplimiento de su objeto social, con un fin preponderante económico y de utilidad social.

2. Se trate de un único o doble juego de relaciones jurídicas, asociativa (vinculada a la participación del socio en la organización común de carácter social) o referida a la consecución de los servicios que la entidad proporciona a los socios (que ingresan en los contratos comunes), cuando la concesionaria del servicio público es una cooperativa las normas de derecho común deben ser interpretadas y aplicadas en armonía con las del régimen de la ley 20.337 y los estatutos de la cooperativa, habida cuenta que el acto cooperativo impregna a tales actividades de un valor especial en función de fines en los que campea la solidaridad, el bien común y la ausencia de lucro.

3. Si bien es cierto que por tratarse de una concesión de servicio público resultan aplicables las normas “administrativas” que contemplan la cuestión, no lo es menos que tal criterio declina cuando la concesionaria es una cooperativa. Allí cabe recurrir a las normas y principios cooperativos, siendo el derecho administrativo aplicable a estos entes solo en aquellas zonas que se relacionan con el servicio público que prestan, rigiéndose en lo demás por las normas aplicables al común de las cooperativas.

4. La comuna concedente avanza sobre los alcances dados a la concesión del servicio público si pretende reglamentar el modo de emisión de las facturas – propio del acto cooperativo y por ende privativo de la organización de la entidad – en cuya instrumentación han participado los propios usuarios en su carácter de socios teniendo en cuenta que siendo la concesionaria del servicio publico una cooperativa las normas administrativas deben aplicarse solo en lo que se relaciona con el servicio publico, máxime que no se advierte lesión alguna a los derechos de los socios o de los usuarios que no revisten tal calidad.

5. Siendo la concesionaria del servicio público una cooperativa, la fiscalización de la comuna concedente debe enderezarse a la actividad específica y no a la organización societaria que la instrumenta, limitándose a vigilar el cumplimiento de las condiciones de la concesión y las obligaciones estipuladas a favor del público, cuidando de no entorpecer la regularidad de la administración y los servicios sociales (art. 104, ley de cooperativas).

6. En el caso se trata de una concesión de servicio público otorgada a una cooperativa cuyas tarifas son pagadas por los socios y éstos en su doble condición de usuarios han organizado el servicio que se prestan a si mismos, incluyendo la forma de emisión de facturas de pago del mismo como de otros servicios, no afectando ello el ejercicio de la policía de la concesión autorizada mediante la Ordenanza 79/84 de la Municipalidad de Pehuajó desde que el municipio fija el precio de las tarifas y ejerce el control en lo concerniente a la prestación del servicio de conformidad a las previsiones de los arts. 233 y 234 del decreto-ley citado.

7. Debe anularse la Ordenanza 11/92 de la Municipalidad de Pehuajó que pretende reglamentar el modo de emisión de las facturas de la cooperativa concesionaria del servicio público ordenando facturar en forma separada los conceptos relativos al servicio eléctrico ya que avanza sobre los alcances dados a la concesión porque la facturación es propia del acto cooperativo y por ende privativa de la organización de la entidad, asimismo habiendo participado los propios usuarios como socios en la decisión no cabe concebir al poder público teniendo que proteger a los socios-usuarios de ellos mismos.

COMENTARIOS AL FALLO

¿Concesión administrativa versus acto cooperativo?

Eduardo Luis Tinant

La concepción de acto cooperativo, que lo diferencia del acto jurídico civil y del acto de comercio como del acto administrativo, ha sido captada en esencia por el tribunal, con voto en primer término del doctor Hitters, en la causa contencioso administrativa sometida a su conocimiento y decisión.
No solo aplicó la norma legal correspondiente, art. 4 de la ley de cooperativas, sino que lo hizo en el marco de la doctrina del art. 104 del mismo cuerpo , al señalar que la fiscalización de la comuna concedente debe enderezarse a la actividad especifica y no a la organización societaria que la instrumenta, esto es limitada a vigilar el cumplimiento de las condiciones de la concesión y las obligaciones estipuladas a favor del público, cuidando de no entorpecer la regularidad de la administración y los servicios sociales.
Así juzgó que la comuna demandada había avanzado sobre los alcances dados a la concesión de servicio público al pretender reglamentar el modo de emisión de las facturas – propio del acto cooperativo y por ende privativo de la organización de la entidad actora – en cuya instrumentación participaron los propios usuarios en su carácter de socios-concesionarios. La asamblea general extraordinaria de delegados de la cooperativa de Pehuajó había dispuesto la recaudación del “Fondo Solidario de Pavimentación”, oponiéndose el municipio so pretexto de evitar un cobro compulsivo del mismo pero sin probar arbitrariedad alguna y por ende la necesidad de facturar en forma separada los rubros en cuestión.
La argumentación de la Corte fue que la teoría tradicional de la concesión de servicio publico – asentada sobre el presupuesto de la existencia de tres sujetos diferenciados (Estado, usuario y concesionario) varía fundamentalmente en el supuesto de las cooperativas toda vez que los sujetos usuario y concesionario se confunden en uno solo. Y si bien por tratarse de una concesión de servicio público son aplicables las normas administrativas que regulan la misma, tal criterio declina en el ámbito propio de la actividad asociativa donde cabe recurrir a las normas y principios cooperativos. La facturación conjunta con discriminación de rubros tiende a reducir costos y aumentar eficiencia en beneficio de los propios socios-usuarios que así lo han decidido mediante acto asambleario cooperativo, por lo que resulta este tan legítimo y razonable como excesiva y paradójica la exigencia de la autoridad concedente que acarrearía a la cooperativa instrumentar tantos sistemas de facturación como servicios preste.
Las cooperativas – preciso es recordarlo – son sujetos de derecho privado, aunque presten un servicio público mediante concesión, circunstancia que no implica “publicizar” la cooperativa, no obstante que ella quede sujeta a las normas del derecho administrativo que regulan la concesión. Como tampoco las sociedades anónimas y los particulares que presten servicios públicos se convierten por ello en sujetos de derecho publico.
Admitido que las cooperativas – entre ellas las de electricidad o de servicios públicos en general – pueden proponerse la realización de más de un objeto especifico a fin de aprovechar la estructura creada para el cumplimiento económico de diversas actividades en forma simultánea, queda librado a la voluntad de los asociados no solo la determinación de nuevos servicios que desean prestarse a sí mismos por medio de la entidad – como el de pavimentación en la especie – sino también la modalidad de su percepción. La organización de las actividades previstas y la manera de llevarlas a la práctica son aspectos inherentes a la apreciación de conveniencia y oportunidad que la propia cooperativa decide mediante la actuación de sus órganos estatutarios.
Tal extensión se adecua a la noción legal de acto cooperativo que, según se expuso, configura un ámbito propio de la cooperativa y sus asociados, dentro del cual la relación es bilateral y autónoma, y al que resulta ajena la determinación de alguno de sus elementos por otro sujeto extraño a ella como la autoridad concedente. Los asociados eligen libremente a quienes administraran la entidad cooperativa y pueden darles orientación y juzgar su gestión. En suma, son los propios interesados los que deciden su creación, establecen sus finalidades y objetivos y planifican la forma de realizarlos.
Por tales razones, la única y múltiple facturación de los servicios que organiza y presta una cooperativa es asunto de sus asociados, máxime si – como en el caso – la decisión fundada en el respeto de la voluntad social se adopta para ganar eficiencia y reducir costos. Acto cooperativo asambleario, por consecuencia, que no admite la injerencia municipal, aun cuando se invoque – como lo hizo la demandada – el carácter de autoridad concedente y el propósito de defender a aquellos de un supuesto cobro compulsivo. La Municipalidad de Pehuajó incurrió así en un indebido ejercicio de policía de la concesión, reservado al contralor legal y técnico del servicio público de electricidad.
En tal sentido, desbrozada la cuestión jurídica planteada, producto del doble régimen de derecho público y derecho privado a que están sometidas en su actividad las cooperativas prestadoras de servicios públicos, el tribunal supo discernir el ejercicio de la policía de la concesión, regulación propia del derecho administrativo, de la decisión asamblearia sobre un asunto interno de la entidad concesionaria, cuestión de derecho privado, concluyendo que en tal situación el acto administrativo con apoyo en aquella debe ceder ante el acto cooperativo que plasma la voluntad de los asociados.

Acerca de FECHCOOP

Federación Chubutense de Cooperativas de Servicios Públicos Ltda.
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